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La loi constitutionnelle du 10 juillet 1940

  Le 18 juin 1940, un jeune officier de l'armée française récemment promu Général de division appelle depuis Londres une nation à continuer le combat contre son ennemi séculaire. Adressé tant à ses contemporains - qui ne seront qu'une dizaine de milliers à en prendre connaissance - qu'à la postérité, cet appel ne saurait effacer les évènements politiques qui, au même moment, secouent la métropole et hantent aujourd'hui encore notre mémoire.

Affirmer l'autorité de l'exécutif

Le 16 juin, le Président du Conseil Paul Reynaud ne parvenant pas à convaincre son cabinet d'accepter la proposition d'union franco-anglaise émise par le Premier ministre britannique Winston Churchill, remet sa démission au Président de la République Albert Lebrun qui charge alors le maréchal Pétain, héros de Verdun, de former le nouveau gouvernement. Celui-ci entend négocier les termes d'un armistice avec l'Allemagne, en témoigne son allocution prononcée le 17 juin à la radio française : " C'est le cœur serré que je vous dis aujourd'hui qu'il faut cesser le combat ".
Déplacés de Paris à Bordeaux devant l'avancée allemande, le Parlement et le gouvernement s'installent le 29 juin dans la ville d'eau et centre de communication de Vichy, non sans avoir permis la signature d'un armistice avec le gouvernement du Reich le 22 juin dans la clairière de Rethondes, en forêt de Compiègne, dans le même wagon où fut signé l'armistice qui mit fin à la Première Guerre Mondiale vingt-deux ans auparavant.
Dès lors, le nouveau gouvernement entend affirmer l'autorité de l'exécutif en vue de négocier les conditions de la paix avec le Reich ainsi que de restaurer la stabilité dans un pays assommé par la débâcle militaire et dont la population demeure en proie à l'exode. C'est dans ce contexte qu'est votée par la Chambre des députés et le Sénat réunis en Assemblée nationale le 10 juillet une loi constitutionnelle confiant les pleins pouvoirs au gouvernement pour prendre toute mesure nécessaire à la promulgation d'une nouvelle Constitution de l'Etat français.

Mettre fin aux institutions de la IIIème République

Cette volonté de restaurer la stabilité du pays n'implique cependant pas nécessairement une remise en cause de ses institutions. Le Président de la République Albert Lebrun et le nouveau Président du Conseil Philippe Pétain bénéficiant d'une forte popularité dans l'opinion publique et d'un important soutien parlementaire, les deux Chambres réunies en Assemblée nationale pourraient accorder les pleins pouvoirs à Pétain comme elles les avaient accordé au Président du Conseil Edouard Daladier en 1939. C'est la position que défend la motion Badie, nous y reviendrons par la suite.
Le centriste Pierre-Etienne Flandin défend quant à lui un retour à la lettre des lois constitutionnelles de 1875 qui confiaient le pouvoir exécutif au Président de la République et chargeait le Vice-président du Conseil de former le gouvernement, le poste de Président du Conseil n'étant pas mentionné (cette fonction est apparue dès la crise institutionnelle de 1876 et était exercée par le chef du gouvernement qui devenait également titulaire d'un portefeuille ministériel). Cette proposition visant à désigner le maréchal Pétain comme Président de la République sans nommer de Président du Conseil ne put toutefois être étudiée du fait du refus du Président Lebrun de démissionner.
Ainsi, de la volonté originelle de restauration de la stabilité du pays ne procède pas nécessairement la délégation au gouvernement du pouvoir constituant dérivé par l'Assemblée nationale. Cette délégation du pouvoir constituant dérivé participe plutôt d'une volonté politique nouvelle exprimée par le gouvernement et par son nouveau chef, le maréchal Pétain. Pour se redresser, la France aurait en effet besoin de mettre fin aux désordres politiques qui l'auraient mené à sa perte, les coupables étant tout désignés : le parlementarisme, le pluralisme politique, le Front Populaire... Il s'agit bien de mettre fin aux institutions de la IIIème République.

Le projet Laval : 'garantir les droits du travail, de la famille et de la Patrie'

C'est animé de cette volonté de mettre fin aux institutions de la IIIème République que le Vice-président du Conseil Pierre Laval soumet le 29 juin au maréchal Pétain un projet de loi constitutionnelle confiant les pleins pouvoirs au gouvernement et lui délégant le pouvoir de promulguer une nouvelle Constitution garantissant " les droits du travail, de la famille et de la Patrie ". Ce projet de loi est accepté le 4 juillet en Conseil des ministres puis présenté aux parlementaires le 8. Son exposé des motifs nous livre un catalogue de la pensée du gouvernement alors en place et semble préfigurer la politique pétainiste.
Il s'agit en effet pour le gouvernement avec cette loi constitutionnelle " d'abord de refaire la France. [...] C'est dans la défaite militaire et dans le désordre intérieur que d'autres pays ont puisé la force de revivre et de se transformer. Au moment le plus cruel de son histoire, la France doit comprendre et accepter la nécessité d'une révolution nationale. " Confirmant son rejet du parlementarisme, il appelle à " une réforme profonde des moeurs politiques " de sorte que " le Gouvernement ait tout pouvoir pour décider, entreprendre et négocier, tout pouvoir pour sauver ce qui doit être sauvé, pour détruire ce qui doit être détruit, pour construire ce qui doit être construit ". Le Vice-président Laval tente toutefois de rassurer les parlementaires en précisant que bien que doté des pleins pouvoirs, le " Gouvernement aura la collaboration d'une représentation nationale qui jouera auprès de lui son rôle normal ".
Préfigurant enfin la politique de collaboration, cet exposé des motifs en appelle à une France " intégrée au système continental de la production et des échanges " retrouvant " par son effort et dans ses traditions, la fierté de notre race " ainsi qu'à une " restauration de la hiérarchie des valeurs ".
L'article unique de ce projet de loi constitutionnelle présenté le 8 juillet 1940 aux parlementaires dispose :
" L'Assemblée nationale donne tous pouvoirs au gouvernement de la République, sous la signature et l'autorité du maréchal Pétain, président du Conseil, à l'effet de promulguer, par un ou plusieurs actes,  une nouvelle constitution de l'État français. Cette constitution devra garantir les droits du travail, de la famille et de la Patrie
Elle sera ratifiée par les Assemblées qu'elle aura créées. "
Le second alinéa est modifié du fait de l'opposition de nombreux parlementaires, la Constitution devant finalement être " ratifiée par la Nation et appliquée par les Assemblées qu'elle aura crées ".

Le projet Laval en débat au Parlement

Le projet Laval ne rencontre qu'une faible résistance. Le député radical-socialiste Vincent Badie propose dans la nuit du 8 juillet une motion cosignée par vingt-sept parlementaires opposés à un projet de loi qui " non seulement donnerait à certains de leurs collègues un pouvoir dictatorial mais aboutirait inéluctablement à la disparition du régime républicain ", reconnaissant toutefois la " nécessité impérieuse d'opérer d'urgence le redressement moral et économique de notre malheureux pays ".
Trente-huit sénateurs anciens combattants réunis autour du sénateur démocrate et radical Jean Taurines proposent quant à eux une motion visant à suspendre les lois constitutionnelles de 1875 jusqu'à la paix, confiant  au maréchal Pétain les pleins pouvoirs afin de prendre " les mesures nécessaires au maintien de l'ordre, à la vie et au relèvement du pays et à la libération du territoire ". Cette motion propose par ailleurs de déléguer le pouvoir constituant dérivé aux commissions parlementaires et au seul maréchal Pétain, visant principalement à écarter Pierre Laval de la scène politique. Suite au dépôt de cette motion, le projet de loi du gouvernement est l'objet de légères modifications dont le maréchal Pétain ne tient toutefois pas compte.
Soixante-huit parlementaires parmi lesquels vingt-trois socialistes (dont cinq membres fondateurs : François Chasseigne, Armand Chouffet, Edouard Froment, Alexandre Rauzy et Paul Rives) cosignent en revanche la déclaration Bergery dans laquelle ils stigmatisent le régime parlementaire et justifient leur vote en faveur d'un projet établissant un régime " socialiste autoritaire et national intégré à la nouvelle Europe ".
Les Chambres se réunissent séparément le 9 juillet et approuvent le principe d'une révision de la Constitution avec 395 voix pour et 3 contre (celles des socialistes Jean Biondi et Léon Roche ainsi que le radical-socialiste Alfred Margaine) et avec 229 voix pour et une seule contre (celle du marquis de Chambrun) au Sénat.
Le projet Laval est l'objet d'une dernière discussion au matin du 10 juillet qui voit Pierre Laval tenter de rassurer les parlementaires réunis en Assemblée nationale, leur affirmant notamment qu'il représente bien le maréchal Pétain et qu'en dépit du vote des pleins pouvoirs, les commissions parlementaires serait bien consultées en vue de l'élaboration de la nouvelle Constitution qui serait par ailleurs ratifiée par la Nation. La menace d'un putsch militaire en cas de rejet du texte ainsi que les appels à l'unité nationale autour du maréchal Pétain achèvent de convaincre la plupart des parlementaires.

Le vote du 10 juillet

Réunis en Assemblée nationale au Grand Casino de Vichy, les parlementaires ouvrent les débats officiels dans l'après-midi du 10 juillet. Le début de la séance est notamment marqué par la lecture d'un télégramme rédigé par les vingt-sept parlementaires embarqués sur le paquebot de ligne Massilia le 21 juin au port du Verdon en aval de Bordeaux et arrivés à Casablanca le 24 en vue de former un gouvernement en exil. Ils y accusent le gouvernement de faire volontairement obstacle à l'exercice de leur mandat en ne prenant aucune mesure permettant leur retour.
Les parlementaires débattent de la procédure de votation, les questions de fond ayant été abordées durant la réunion officieuse du matin. Ils décident de voter la loi constitutionnelle à la majorité des voix exprimées et non à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée nationale, ce qui permettra comme nous le verrons de remettre en question de la légalité de la révision.
Le projet de loi est enfin soumis au vote, le député Badie et le sénateur Taurines étant empêchés de défendre leurs motions, et sur 649 suffrages exprimés, la révision est votée par 569 voix contre 80 (57 députés et 23 sénateurs de tendances politiques diverses), 20 parlementaires s'étant abstenus et 176 étant absents. Les 61 parlementaires communistes (60 députés et un sénateur) n'ont pu siéger, étant déchus de leur mandat depuis le 16 janvier 1940.
L'article unique de la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 promulguée par le Président de la République Albert Lebrun et contresigné par le Président du Conseil Philippe Pétain dispose :
" L'Assemblée nationale donne tout pouvoir au gouvernement de la République, sous l'autorité et la signature du maréchal Pétain, à l'effet de promulguer par un ou plusieurs actes une nouvelle constitution de l'État français. Cette constitution devra garantir les droits du Travail, de la Famille et de la Patrie.
Elle sera ratifiée par la Nation et appliquée par les Assemblées qu'elle aura créées. La présente loi constitutionnelle, délibérée et adoptée par l'Assemblée nationale, sera exécutée comme loi de l'État. "

La régularité de la loi constitutionnelle en question

La loi constitutionnelle de 1940 soulève plusieurs réflexions tant juridiques que politiques. En tant qu'acte de naissance de l'Etat français, sa régularité postulerait la légalité du régime de Vichy par opposition à l'illégalité de la France libre tout en légalisant la législation promulguée sous l'Etat français. Son irrégularité participerait au contraire d'une remise en cause de la légalité de l'Etat français. Cette question de la régularité de la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 apparaît dès lors comme marquée idéologiquement. En outre, le contrôle de constitutionnalité n'existait pas sous la IIIème République et n'a été introduit qu'après la guerre, précisément pour statuer sur l'éventuel caractère inconstitutionnel d'une législation.
C'est l'irrégularité qui l'a emporté en droit positif puisque les articles 2 et 3 de l'ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire continental considèrent " l'acte dit loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 " comme irrégulier, le régime de Vichy n'étant qu'" une autorité de fait, se disant 'gouvernement de l'Etat français' ".
La question de la votation de la loi constitutionnelle est tout d'abord avancée par les partisans de son irrégularité. En effet, si l'article 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 dispose qu'une révision constitutionnelle ne peut être votée qu'à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée nationale, la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 a été votée à la majorité des suffrages exprimées, de nombreux parlementaires n'ayant pu prendre part au vote. Cette analyse est toutefois à nuancer du fait des circonstances politiques exceptionnelles de l'été 1940 qui justifient pour certains cette violation de l'article 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875. C'est d'ailleurs pour éviter que cette situation ne se reproduise que les articles 94 de la Constitution de la IVème République du 27 octobre 1946 (" Au cas d'occupation de tout ou partie du territoire métropolitain par des forces étrangères, aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie. ") et 89 de la Constitution de la Vème République du 4 octobre 1958 (" Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du territoire. ") frappent d'illégalité une révision constitutionnelle qui serait promulguée dans de telles circonstances.
De nombreux juristes ont par ailleurs considéré avec Julien Lafferrière (Le Nouveau gouvernement de la France : Les actes constitutionnels de 1940-1942) la délégation du pouvoir constituant dérivé par l'Assemblée nationale au gouvernement comme irrégulière en vertu d'un principe de droit public français ne permettant pas la délégation d'une compétence sans disposition expresse. Si la loi constitutionnelle du 25 février 1875 confie en effet le pouvoir constituant dérivé à l'Assemblée nationale, elle ne lui permet pas de le déléguer. Pierre Pactet (Institutions politiques - Droit constitutionnel) remet lui en cause la légalité du régime de Vichy, le qualifiant de " gouvernement de fait ".
George Vedel (Manuel élémentaire de droit constitutionnel) postule en revanche de l'égale valeur des lois constitutionnelles, considérant que la loi du 10 juillet 1940 peut s'analyser comme une révision de la procédure de révision constitutionnelle. La délégation du pouvoir constituant dérivé serait alors régulier dès lors que les règles de procédure de l'article 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 étaient respectées (ce qui n'a toutefois pas été le cas).
La régularité de la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 a enfin été remise en question du fait de l'article 2 de la loi constitutionnelle du 14 août 1884 qui dispose que " La forme républicaine du gouvernement ne peut faire l'objet d'une proposition de révision ". Dans la mesure où elle confierait des pouvoirs dictatoriaux au gouvernement et mettrait de facto fin à la IIIème République, la loi de juillet 1940 serait irrégulière en vertu de la loi d'août 1884. Mais la contrainte de la loi constitutionnelle du 14 août 1884 peut toutefois s'analyser comme principalement procédurale dans la mesure où, si la forme républicaine du gouvernement se voyait en effet révisée par la loi de juillet 1940, une loi constitutionnelle abrogeant l'article 2 de la loi d'août 1884 aurait suffit à la régulariser.

Les lois constitutionnelles sous Vichy

Sur la base de la loi du 10 juillet 1940, le maréchal Pétain promulgue entre 1940 et 1942 douze lois constitutionnelles qui posent les bases juridiques du régime de Vichy sans toutefois promulguer de nouvelle Constitution, c'est-à-dire sans mettre fin, en droit, à la IIIème République.
Le maréchal Pétain promulgue dès le 11 juillet 1940 trois actes constitutionnels. La premier abroge l'article 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 (l'amendement Wallon instaurant l'élection du Président de la République à la majorité absolue des suffrages par le Sénat et par la Chambre des députés réunis en Assemblée nationale et pour un mandat renouvelable de sept ans) et déclare le maréchal Pétain Chef de l'Etat " vu la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 ". Le deuxième fixe les pouvoirs du chef de l'Etat qui concentre dès lors les pouvoirs exécutif et législatif et abroge toutes les dispositions constitutionnelles contraires. Le troisième, enfin, proroge et ajourne les Chambres, abrogeant l'article 1er de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 et démentant la promesse de Pierre Laval de maintenir une collaboration entre le gouvernement et le Parlement.
La loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 a ainsi servi de base légale à l'édification d'un régime autocratique en France. Par ailleurs, si les références à la République sont discrètement abandonnées (Le Journal officiel de la République française est exemple renommé Journal officiel de l'État français le 4 janvier 1941), le maréchal Pétain ne promulguera pas de nouvelle Constitution. La commission chargée de rédiger un projet de Constitution a effectivement été instituée par le maréchal mais celui-ci refusait l'hypothèse d'une nouvelle Constitution tant que le territoire national n'était pas libéré de l'occupation allemande. Un projet de Constitution instituant un " Etat dont l'autorité s'appuie sur l'adhésion de la Nation " (article 1er) rédigé en application de la loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 est toutefois signé le 30 janvier 1944 par le maréchal Pétain mais n'a jamais été promulgué. Le projet, abandonné après la Libération, met en avant les principes de la Révolution nationale tout en respectant le principe de séparation des pouvoirs.

La question de la légalité de l'Etat français

Les puissances étrangères et en particulier les Etats-Unis et l'Union Soviétique ont rapidement pris acte des modifications institutionnelles postérieures au 10 juillet 1940 et ont dépêché leurs représentations diplomatiques à Vichy, légitimant le pouvoir alors en place. Le gouvernement britannique a quant à lui accordé son soutien au Général de Gaulle dès le 28 juin 1940, les Soviétiques ne reconnaissant le Comité national français que le 29 septembre 1941, c'est-à-dire près de trois mois après leur entrée en guerre. Les Alliés reconnaissent enfin le Comité français de la Libération nationale le 26 août 1943, les gaullistes n'ayant été admis comme représentants légitimes de la France qu'une fois la tournure de la guerre plus favorable aux Alliés. Le régime de Vichy semble ainsi bien avoir été considéré comme le gouvernement français légitime à sa création par la majorité des puissances hormis le Royaume-Uni alors en guerre contre l'Allemagne.
Toutefois, la France libre a constamment refusé de reconnaître la légalité du régime de Vichy. L'ordonnance n° 16 du 24 septembre 1941 créant le Comité national français considère par exemple que " de multiples preuves établissent que l'immense majorité de la Nation française, loin d'accepter un régime imposé par la violence et la trahison, voit dans l'autorité de la France libre l'expression de ses voeux et de ses volontés ", le Comité français de la Libération nationale se posant ainsi comme seule autorité légale représentant la France. Cette affirmation peut sembler arbitraire voire autoritaire sur le plan juridique car si le maréchal Pétain s'est vu confier les pleins pouvoirs par des représentants légitimement élus, c'est à dire émanant directement du suffrage universel, on ne peut en dire autant, à ce moment, du Général de Gaulle et de son entourage. L'ordonnance du 21 avril 1944 relative à l'organisation des pouvoirs publics en France après la Libération frappe par ailleurs d'inéligibilité " les membres du Parlement ayant abdiqué leur mandat en votant la délégation de pouvoir constituant à Philippe Pétain le 10 juillet 1940 ". Ainsi, De Gaulle ne proclame pas la République à la Libération, l'article 1er de l'ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine disposant que " La forme du Gouvernement est et demeure la République. En droit, celle-ci n'a pas cessé d'exister ". La loi constitutionnelle du 10 juillet 1940 est de ce fait nulle en droit, de même que les autres actes constitutionnels promulgués par le maréchal Pétain.
Mais si cette nullité de la loi du 10 juillet 1940 devrait également entraîner la nullité de l'ensemble de la législation passée sous Vichy, le Gouvernement provisoire de la République française valide toutefois un grand nombre de normes édictées sous Vichy, ajoutant à l'ambiguïté quant à la légalité de l'Etat français.

Un devoir de mémoire

Si la question de la légalité de l'Etat français se pose encore plus d'un demi-siècle après les évènements de la Seconde Guerre Mondiale, c'est évidemment du fait qu'elle implique également la responsabilité de la France dans les crimes commis sur son territoire. Statuer sur l'illégalité du régime de Vichy nous permettrait ainsi de nous déresponsabiliser de notre histoire. Assumer le poids de l'Etat français ne procède pas d'une vaine repentance qui ne saurait ramener les martyrs à la vie mais plutôt d'un devoir de mémoire indispensable pour que les générations qui n'ont pas vécu sous Vichy puissent en prendre la mesure. Les hommes politiques français ont à ce propos récemment contredit le droit positif en reconnaissant la responsabilité de l'Etat français dans les crimes commis par Vichy, postulant par la même de la légalité du régime de Vichy. Le Président de la République Jacques Chirac a ainsi déclaré le 16 juillet 1995 : " Ces heures noires souillent à jamais notre histoire, et sont une injure à notre passé et à nos traditions. Oui, la folie criminelle de l'occupant a été secondée par des Français, par l'Etat français ". Le Premier ministre Lionel Jospin a quant à lui déclaré le 21 octobre 1997 : " L'administration, des administrateurs, l'État français même, oui. N'oublions pas, face à ceux qui prétendent qu'il y aurait un absolu vide juridique, que, dans notre droit français actuel, subsistent encore des dispositions réglementaires qui viennent de Vichy, ce qui prouve que, malheureusement, il y a une forme de continuité. "
L'après-guerre aura enfin, au regard notamment de la prise de pouvoir d'Hitler en Allemagne et dans une moindre mesure de celle du maréchal Pétain en France, consacré en matière de doctrines juridiques la fin du positivisme légaliste, c'est-à-dire la fin de cette idée que tout ce qui est du droit serait légitime. Elle a en revanche consacré l'avènement du jusnaturalisme, doctrine selon laquelle il existerait des droits naturels, inaliénables et universels de l'homme que le législateur doit respecter pour être considéré comme légitime. Cette doctrine domine aujourd'hui encore la sphère juridique.

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